Financiación autonómica; una propuesta viable

 

Entre los problemas de naturaleza tributaria que se detectan en el actual modelo de financiación autonómica, uno de los más significativos es la escasez de autonomía y responsabilidad fiscal en el modelo de financiación autonómica, lo que lleva aparajedos riesgos graves de insuficiencia financiera y previsibilidad de los recursos tributarios para una correcta planificación económica y presupuestación. No olvidemos que el sistema actual, en el que la gestión y recaudación de los principales impuestos cedidos (IRPF, IVA e e IIEE) está en manos del Gobierno Central, puede dificultar un flujo de financiación previsible y estable.

 

El actual modelo otorga plena autonomía en muchos aspectos vinculados al gasto, mientras que la autonomía en la vertiente de los ingresos es mucho más limitada. De hecho, las CCAA en su conjunto apenas llegan a financiar entre el 50 y 60% de sus gastos con fuentes tributarias sobre las cuales tienen capacidad normativa. Esta reside básicamente en impuestos sobre la riqueza que se caracterizan por ser de segundo orden en términos recaudatorios, con serios problemas técnicos desde el punto de vista de la eficiencia y de la equidad, y por registrar una tendencia decreciente a nivel mundial. Pero, además, una gran proporción de los ingresos propios de las CCAA (participaciones impositivas en IRPF, IVA e impuestos especiales) son generados sin que los ciudadanos sean conscientes de qué nivel de gobierno es destinatario de esos impuestos y, por lo tanto, sin que los gestores públicos a nivel autonómico tengan que rendir cuentas por su uso final.

 

En resumen, en el caso español, las CCAA tienen, en materia de ingresos, escasa capacidad normativa, una menor capacidad de gestión y una limitada capacidad de recaudación, lo que se traduce en un muy bajo control por parte de los ciudadanos y en poca presión para gastar de manera eficiente. No obstante, cabe señalar que, en relación al modelo de financiación del año 2001, en la revisión de 2009 se produjo un importante avance en los impuestos cedidos parcialmente. Así, el reparto de la recaudación de las principales fuentes tributarias entre la Administración del Estado y las Comunidades (al 50% en el IVA y al 58% en el caso de los Impuestos Especiales), así como la cesión del 50% del IRPF y la capacidad normativa desplazada a favor de las Comunidades, han permitido, por ejemplo, el aumento de los tipos impositivos por parte de varios gobiernos autonómicos para hacer frente al déficit, pero también una reducción de los mismos en función de sus necesidades de política fiscal, y suponen un mayor grado de autonomía de las administraciones autonómicas. La cesión parcial de impuestos es un mecanismo con un mayor nivel de autonomía que la pura transferencia y la capacidad normativa constituye un incentivo para una mejor gestión de los tributos, por lo que debe ponerse en cuarentena los movimientos actuales de uniformización de la fiscalidad autonómica.

 

La falta de corresponsabilidad fiscal se ve agravada por el hecho de que el sistema de financiación actual sólo permite que las CCAA se queden con un 25% de sus recursos tributarios normalizados. El 75% restante nutre el Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales que se reparte conforme a las necesidades de gasto medidas a través de la población ajustada. Si tenemos en cuenta que el modelo incluye otros Fondos, además del de Garantía, el resultado final es que las comunidades autónomas sólo se financian en el entorno del 20% con sus ingresos tributarios mientras que el resto procede de transferencias.

 

Las consecuencias adversas de la reducida autonomía tributaria son diversas Para disminuir los niveles de déficit público, las comunidades tan sólo pueden actuar, mayoritariamente, a través de las reducciones de gasto, puesto que tienen muy limitadasu autonomía tributaria; acceso muy limitado a los mercados financieros, puesto que el nivel de solvencia se resiente de su baja capacidad fiscal; la baja autonomía fiscal que proporciona el actual modelo de financiación no incentiva la disciplina presupuestariaya que, si la mayor parte de los ingresos de una comunidad autónoma provienen de las transferencias, los gobiernos subcentrales tendrán incentivos para expandir sus gastos y ante la imposibilidad de hacer frente a dicho gasto, solicitaran un “rescate” por parte del gobierno central, alegando una insuficiencia de recursos proporcionados por el sistema de financiación. En España, no han existido rescates explícitos del gobierno central a las CCAA, pero sí implícitos en forma de transferencias adicionales de carácter discrecional (Fondos de liquidez Autonómica, Mecanismos de pago a proveedores, etc.), que alteran los fundamentos del sistema de financiación. Por último, pero fundamental, en la medida en que la estructura fiscal se adecue mejor a la estructura productiva específica de la economía del territorio se podrán implementar mejor medidas de reactivación económica a nivel de CA. Para utilizar la política fiscal como instrumento de reactivación económica es necesario disponer de capacidad normativa para decidir el peso y la estructura de los principales elementos que configuran los impuestos, respetando los principios de coordinación y colaboración con el Estado y la Unión Europea, sin que ello deba suponer una uniformización de los tributos en todo el Estado.

 

En consecuencia, estas y otras razones técnicas, deben conducir a un nuevo sistema de financiación autonómica más evolucionado y con vocación de estabilidad institucional. 

La solución más sencilla, y políticamente más factible, preserva la estructura básica del actual modelo de financiación de las CCAA. Para ello, los cambios que se proponentienen como objetivo: conseguir un modelo más simple y transparente; en el que el grado de solidaridad del sistema sea razonable, explícito y objeto de decisión colectiva (decisión sobre los servicios públicos fundamentales y su financiación); que garantice el principio de ordinalidad relativa, o dentro de unos márgenes, y que aumente la corresponsabilidad fiscal. 

Para ello, se deberían eliminar aquellos fondos que responden a intereses concretos de difícil justificación económica, como son el Fondo de Suficiencia global y los Fondos de Convergencia (Competitividad y Cooperación), dando mayor peso a los tributos propios de cada CCAA, pero garantizando la provisión de los servicios públicos fundamentales. Ello puede favorecer que las CCAA gestionen y recauden con mayor eficacia los tributos, y colaboren con mayor interés en la lucha contra el fraude fiscal. Esta reforma tan solo requiere cambios menores en la LOFCA, así como algunos cambios en la ley 22/2009. Todo ello siempre en un marco de colaboración entre la AEAT y las CCAA atendiendo a lo que establece la Constitución. 

En el modelo actual los recursos que se obtienen de los tributos autonómicos, propios o cedidos, se distribuyen en base a dos componentes: Un 25% corresponde directamente a la CCAA según su capacidad fiscal; El 75% restante, más recursos adicionales del Estado si son necesarios, forman parte del Fondo de Garantía, que se reparte entre las CCAA para asegurar el suministro de unos servicios públicos fundamentales y con arreglo a la población ajustada, cuyo calculo exigiría una actualización en función de las nuevas necesidades de las CC.AA.


Sin alterar la esencia del modelo, se pueden realizar cambios modificando los porcentajes de distribución de los tributos autonómicos entre los dos componentes, lo que alteraría el grado de redistribución entre CCAA y afectaría a su vez al grado de corresponsabilidad de las CCAA. Se podría aumentar el porcentaje que, con destino al Fondo de Garantía, cada comunidad autónoma retiene de los tributos recaudados en su territorio, pasando por ejemplo de un 25 a un porcentaje superior a determinar en función de los compromisos redistributivos del sistema. En contrapartida, el Estado debería aumentar su aportación de recursos adicionales, reduciéndolos de otros fondos, lo que tendría varias ventajas: se conseguiría mayor transparencia y simplicidad, ya que los fondos se repartirían de acuerdo a una variable bien definida, población ajustada, y solamente en un fondo y no en varios; permitiría definir de forma clara, y respondiendo a una decisión política explícita, el grado de equidad en la provisión de los servicios públicos fundamentales. Es decir, se haría explicito y transparente el grado de redistribución interterritorial del modelo, manteniendo una ordinalidad relativa entre CC.AA. en el ranking de recursos por habitante ajustado; incentivaría a las CCAA a un mayor compromiso en la gestión de los tributos, al retener una mayor proporción de su recaudación obtenida en sus territorios; y finalmente, ayudaría a un diseño más consistente de sus tributos propios y cedidos.

Los costes en la prestación de servicios de las Comunidades Autónomas: alternativas.

 

Entre las cuestiones transversales que afectan al diseño y configuración de un modelo de financiación autonómica en España, y que parece por la que va a transitar la reforma parcial del sistema de financiación ante la falta de consensos mayores, está la vidriosa cuestión de la valoración de costes en la prestación de servicios con el fin de establecer unos índices de necesidad por CC.AA. Para enfrentar este tema, debemos hacer referencia al concepto de equidad horizontal. Este principio afirma que distintas personas con igual capacidad de pago e idénticas necesidades deben ser tratados de forma equivalente o similar por el sector público, con independencia del lugar en que residan. Si dos individuos con el mismo nivel de renta y de necesidades residen en áreas con diferentes costes unitarios de prestación de servicios, se puede esperar que pagos impositivos iguales les proporcionen distintos niveles de servicios. Dos individuos iguales afrontarán situaciones distintas en términos de las diferencias entre el valor de los beneficios recibidos y los impuestos pagados. Este resultado sería contrario al principio de equidad horizontal. Las causas de los desequilibrios fiscales horizontales pueden ser:- Diferencias entre los niveles de gobierno regionales en los costes unitarios de provisión de los servicios públicos.- Diferencias entre los niveles de gobierno regionales en las necesidades de provisión de los servicios públicos por habitante (ej. insularidad, pirámide poblacional, densidad, etc.).

 

Evitar este efecto o corregirlo justifica la utilización de las llamadas transferenciasniveladoras. En puridad, dichas transferencias deberían aplicarse a nivel de las personas individualmente consideradas, pero esta solución no es viable en la práctica por su extrema complejidad. Por esta razón las transferencias niveladoras son de carácter intergubernamental, tendiendo a asegurar que cada región pueda alcanzar el nivel de prestación de servicios que se determine, con independencia de su capacidad fiscal. Se trata de evitar, por tanto, que las regiones con menos potencial económico se encuentren en la situación de tener que prestar un nivel de servicios públicos inferior, o bien tener que hacer que sus habitantes incurran en un esfuerzo fiscal mayor para alcanzar un mismo o similar nivel de servicios al que disfrutan los habitantes de otras regiones.

 

En el vigente sistema de financiación autonómica el indicador de la necesidad de gasto es, fundamentalmente, la población ajustada. El resultado de este mecanismo es una nivelación total sobre los servicios escogidos, es decir, que los recursos que deben cubrir los servicios básicos del estado del bienestar sean iguales en términos de población ajustada.

 

La aplicación práctica de una transferencia niveladora exige elaborar unos índices relativos de necesidades de gasto. Estos podrían plantearse a partir de la descomposición en una suma ponderada de índices de necesidades de gasto elaborados para cada uno de los programas de gasto cuyas competencias tienen asumidas las CA.Podemos definir las necesidades de gasto de una CCAA, en relación a determinado programa, como función de la población, la proporción de usuarios potenciales y valores determinados por factores ajenos al control de la CCAA: provisión de servicio (definido en unidades de output por usuario), utilización de recursos y coste unitario del input en la CCAA . Evidentemente, cuanto más detallada y concreta sea la metodología que se utilice para determinar los costes en la prestación de servicios públicos por parte de las CCAA, mayor complejidad y riesgo de opacidad se introduce en el sistema. 

 

Ante las dificultades de la estimación directa de las necesidades de gasto, una alternativa obvia sería revisar la definición de población ajustada para que refleje el principio de unidad de necesidad de forma más uniforme en todos los territorios. El concepto de población ajustada del modelo actual no responde a un estudio riguroso de necesidades (como han realizado países como Australia), sino a unas ponderaciones que intentan reflejar las diferencias en necesidades y en costes de ofrecer los servicios básicos. Así, se intenta ajustar por la pirámide poblacional para tener en cuenta los colectivos que requieren mayor gasto, jóvenes en edad escolar, o personas mayores con necesidades de atención sanitaria superiores a la media. Se corrige a su vez por superficie y dispersión, pero no se corrige en cambio por congestión o por diferencial de coste de los servicios de acuerdo al IPC regional. Un estudio riguroso sobre esta variable de ponderación podría mejorar el cálculo actual de las diferencias ennecesidades.

 

Alternativamente, se podría adoptar la población (sin ajustar) como variable de distribución del Fondo de Garantía. Esta alternativa simplifica el modelo, y le añade transparencia. Obvia la dificultad de elaborar una variable que mida correctamente la unidad de necesidad. A su vez elimina arbitrariedades en la ponderación, como por ejemplo introducir la variable dispersión pero no corregir por IPC.

 

Se trata de un tema no neutral ya que, tanto en el caso de la metodología de estimación directa de las necesidades de gasto o de revisión de la definición de población ajustada, juegan intereses regionales encontrados resultando muy complejo, en este sentido, encontrar un mínimo común denominador que satisfaga a todos y permita cierto consenso en la determinación de un tema central en la nivelación financiera entre CC.AA.

El sector energético y la industria aeronáutica: opciones para la recuperación económica en Ciudad Real tras el azote del Covid – Lanza Digital – Lanza Digital

Juan José Rubio, economista y catedrático de la UCLM, localiza los sectores que van a ser estratégicos en la recuperación de la provincia
— Leer en www.lanzadigital.com/provincia/ciudad-real/el-sector-energetico-y-la-industria-aeronautica-opciones-para-la-recuperacion-economica-en-ciudad-real-tras-el-azote-del-covid/

Empleo de las Administraciones Públicas como porcentaje del empleo total. OCDE

Data are derived from the OECD National Accounts Statistics (database), which are based on the System of National Accounts (SNA), a set of internationally agreed concepts, definitions, classifications and rules for national accounting. General government employment covers employment in all levels of government (central, state, local and social security funds) and includes core ministries, agencies, departments and non-profit institutions that are controlled by public authorities. Data represent the total number of persons employed directly by those institutions. Total employment covers all persons engaged in productive activity that falls within the production boundary of the national accounts. The employed comprise all individuals who, during a specified brief period, were in the following categories: paid employment or self-employment.

https://doi.org/10.1787/888934031997

Governments across OECD countries carry out many tasks that are fundamental to well-functioning societies. The diversity of these tasks partly reflects distinct cultures of public administration across countries and diverging citizen expectations. The large difference in relative sizes of public sector employment highlights the variety of functions carried out by governments as well as the wide array of delivery mechanisms at their disposal to provide services. Services can be delivered by government employees or through a range of partnerships with the private or not-for-profit sectors. In some countries, the large majority of health care providers, teachers and emergency workers, for example, are directly employed by the government. In other countries, these and other types of professionals are employed by the private sector or non-profit organisations.

Expected duration of working life in EU.

  • The indicator ‘expected average duration of working life’ measures the expected number of years that a person, at the current age of 15 years, is expected to remain in the labour force throughout his or her life. It is estimated using the life expectancy and the share of employed and unemployed people in the population for each age.

Among the EU Member States, Sweden, the Netherlands and Denmark had the longest expected duration of working life in 2020 (42.0, 41.0 and 40.0 years respectively). These were the only three EU Member States where the expected duration of working life was 40 years or above. These Member States were followed by Estonia (39.2 years), Germany (39.1 years) and Finland (38.8 years). In Spain is about 35, in the medium-low part of distribution for countries.

In contrast, the shortest expected duration of working life was recorded in Italy (31.2 years) followed by Greece and Croatia (both 32.8 years), Belgium (33.4 years) and Bulgaria (33.5 years).

Objetivos de una reforma impositiva en España.

En un post anterior, expresaba que la reforma tributaria que se nos anuncia ha de contemplar el sistema tributario en su conjunto, y debe fundamentarse en el fomento de la neutralidad, la simplicidad, el crecimiento económico, y proporcionar la recaudación suficiente, contribuyendo al desarrollo económico y la equidad en un Estado social y democrático de derecho. Abundando en estos objetivos, y tratando de explicar los principios impositivos que deben soportar una reforma fiscal integral, los pasamos a comentar:

La eficiencia económica, entendida sobre todo como neutralidad. En la tradición hacendística clásica, un sistema fiscal es eficiente si evita, en lo posible, el dirigismo impositivo, reduciendo al máximo las interferencias que produce sobre los comportamientos estratégicos de los agentes económicos. Esto es, la eficiencia económica exige que los individuos adopten sus decisiones, por razones estrictamente de costes y productividad/rentabilidad económica, y no por razones de naturaleza fiscal. Dicho esto, es casi imposible diseñar sistemas fiscales absolutamente neutrales bajo este concepto teórico, e incluso indeseable. Sin embargo, la inviabilidad operativa de diseñar impuestos absolutamente neutrales no debe interpretarse como patente de corso a favor de las distorsiones impositivas. Los  costes de la imposición se originan tanto por un mal diseño de los elementos estructurales de los impuestos como por la intensidad de la respuesta del contribuyente al sistema fiscal.

 

Un segundo principio que alcanza relevancia a nivel internacional en los últimos años es el de equidad horizontal, que se centra en evitar tratamientos distintos en función de las diferentes fuentes de renta. No obstante,  en la última década del siglo XX los fenómenos de globalización y la competencia fiscal internacional, desarrollada al calor imparable de los enormes avances asociados a la tecnología informática, la digitalización de la sociedad y su conexión con los servicios financieros, ha provocado un proceso de deslocalización del capital, y una enorme volatilidad en sus movimientos financieros internacionales, por lo que se ha generalizado un tratamiento fiscal favorable a las rentas del capital, con el fin de atraer y/o mantener capitales en el propio territorio. Actuaciones de organizaciones internacionales, como la OCDE o la Unión Europea, están tratando de ordenar este proceso de desfiscalización del capital, a través del desarrollo de fórmulas de control e intercambio de información, que permitan reconstruir una fiscalidad razonable de las rentas del capital a nivel internacional, así como una tributación mínima global en el ámbito de la fiscalidad societaria (estrategia BEPS).

La sencillez en su aplicación. Es decir que sea fácil su administración, bien entendido que los costes de aplicación de cualquier sistema fiscal debe juzgarse no sólo según los costes de gestión y administración de las Agencias Tributarias, sino también según los costes incurridos por los contribuyentes con el fin de cumplir con sus obligaciones fiscales.

Actualmente, si bien la progresividad ha podido perder algo del protagonismo que gozaba antes de la crisis económica, es importante considerar que el sistema impositivo ha de ser equitativo, también, desde el punto de vista de la equidad vertical. Se trataría de buscar objetivos adecuados de progresividad del sistema impositivo en conjunto y tratar de evitar fuertes niveles de progresividad fiscal formal que puedan incidir de forma negativa sobre comportamientos económicos estratégicos fundamentales como la oferta de trabajo, el ahorro, la inversión o la asunción de riesgos empresariales, que inciden sobre el crecimiento económico y la recaudación fiscal. En el mundo actual cada vez tiene un papel más destacado la libertad, en cuanto a la localización geográfica y a la circulación de capitales y personas. De ahí que se deba tener muy en cuenta en las recomendaciones de reforma, que no se sobrepasen los límites de la tributación marcados por las tendencias que se sigan en general en la Unión Europea. Es importante subrayar, no obstante, que, si el sistema tributario resultase menos progresivo, como consecuencia de la internacionalización de la economía, ha de compensarse con la implementación de políticas redistributivas o de carácter social a través de la vertiente del gasto público. Resulta capital para la incardinación de un sistema fiscal estructurado en diferentes niveles territoriales, una adecuada distribución de las figuras tributarias entre ellos, y una exquisita coordinación de las administraciones territoriales para evitar solapamientos (dobles imposiciones) o lagunas en las fuentes tributarias a repartir entre ellas. En consecuencia, la articulación de un modelo estable de financiación regional y local es fundamental para un diseño ajustado de reforma fiscal integral.

Un criterio de máxima relevancia en la actualidad, es la facilidad con que pueda adaptarse al sistema existente de relaciones y acuerdos internacionales de tipo económico y financiero, considerando las restricciones en cuanto a los Tratados y Convenios Internacionales suscritos, y las revisiones de conceptos básicos (residencia, beneficiario efectivo,…) en la operativa contemporánea de la tributación internacional.

Finalmente, pero no en último lugar, son importantes las restricciones relativas a la estabilidad presupuestaria. España va enfrentarse a un complicado y difícil proceso de consolidación fiscal, por cuanto el déficit y la deuda de las cuentas de las Administraciones públicas, está alcanzando niveles sin precedentes, debido a la pandemia y sus consecuencias económicas, que van a poner en gravísimo peligro nuestra independencia financiera y en riesgo considerable la estabilidad de la unión económica europea. Ese proceso de consolidación fiscal es, en estos momentos, una incógnita que debe despejarse, como condición previa a cualquier acción estratégica sobre los ingresos públicos, a través de una revisión integral de las políticas de gasto público aplicadas y su eficacia en la consecución de los objetivos prefijados.