Blog sobre temas de Economía y Hacienda Pública
Pero conviene tener en cuenta que la disponibilidad de márgenes fiscales permite, en situaciones de crisis, aplicar medidas puntuales de transferencias sociales a colectivos más vulnerables, que se ven condicionadas en el caso de altos niveles de endeudamiento público, salvo que se decida aplicarlas a un coste financiero difícilmente asumible por la explosividad del déficit y la deuda que consolidan a largo plazo, y que compromete el uso de la política fiscal en el futuro.
El techo de gasto es de 198.221 m€ . El mayor volumen de gasto de la historia presupuestaria. Sin embargo, este dato ni confirma ni desmiente la bondad del mismo que depende de la orientación de las políticas públicas generales y de su eficaz ejecución, y tampoco sirve para caracterizarlo como expansivo, porque dependerá del saldo estructural y parece que el componente cíclico es muy marcado por la inercia de las principales partidas.presupuestarias
El incremento de gasto respecto a 2022 es de 28.900 millones, de los cuales 19.500 irían destinados al aumento de las pensiones. Decir que este son los Presupuestos más sociales de la Historia es una tautología que se irá confirmando año tras año si consideramos que las pensiones son gasto social y que seguirán incrementándose año tras año, gobierne quien gobierne. Así que sí, es cierto, pero también el siguiente y el siguiente y así sucesivamente salvo hecatombe.
Pensiones, Transferencias a Otras Admnistraciones y servicio de la Deuda Pública, suponen prácticamente 2/3 del Presupuesto y seguirán creciendo por la jubilación de la generación del Baby Boom, de manera que, por mucho que crezcan los ingresos de la Seguridad Social, una parte sustancial de los tributos del Estado irá a cubrir el déficit de la SS en detrimento de otras políticas públicas. Por su parte el servicios de la Deuda pública es difícil que en un futuro próximo se mantenga como hasta ahora dada la anomalía que ha supuesto financiar gastos del Estado a tipos cero o muy reducidos en mercados financieros.
Los mayores incrementos se producen en Gestión de la Seguridad Social, Subvenciones al transporte, investigación civil, Sanidad y Defensa. Los gastos en defensa experimentan un incremento sustancial desde 2016, acelerado en los presupuestos del 2023 por los compromisos asumidos con la OTAN a partir de la crisis Rusa-Ucraniana.
Respecto a los ingresos que financiarían este gasto, las previsiones esta fundadas en un cuadro macro obsoleto desde su concepción por lo que las estimaciones pueden estar infladas y poner en peligro 3,9% de déficit previsto. No obstante, en un contexto inflacionario sin corrección de las tarifas progresivas y tipos de los impuestos fundamentales puede generar por progresividad en frío una recaudación adicional, no considerada en el documento, que nos aproxime a ese déficit. De ahí la obsesión del Gobierno por no deflactar tarifas ya que la inflación es un impuesto silente pero muy injusto en la distribución de cargas impositivas. Continuaremos…….Por ahora, unas pinceladas a vuela pluma!
Por su parte, la credibilidad de las partidas que se apoyan en la aplicación de los Fondos Next Generation, así denominados porque los pagarán las futuras generaciones, es muy limitada dada la experiencia en la ejecución de los fondos presupuestados en este ejercicio presente debido a la ingente burocracia que exige su solicitud, seguimiento y control. Otro tema controvertido es el reparto que realiza el Estado de las inversiones territorializadas por CC.AA. Si verdaderamente hay vocación de solidaridad interterritorial, el Estado dispone de este instrumento para repartir las partidas inversoras en proporción inversa a la riqueza de cada comunidad para que puedan financiarse proyectos que permitan garantizar un capital público estatal razonable en todos los territorios para fomentar su desarrollo y contribuir a luchar contra la despoblación por falta de infraestructuras básicas. No tendría mucho sentido que las Comunidades más ricas, que disponen de recursos suficientes, sean además los mayores receptores y beneficiarias de estos fondos, contribuyendo a ampliar la fractura territorial.
La globalización y la internacionalización de las relaciones económicas está configurando alguno de los rasgos de la Hacienda Pública del siglo XXI, transitando de un paradigma de estudio a nivel nacional a otra de carácter global. En primer lugar, el simple hecho de que las realidades económicas, al menos las más dinámicas y de mayor valor añadido, se desenvuelvan en la esfera mundial supone una alteración radical en el punto de vista del hacendista y, especialmente, de la Administración Tributaria. Por ello, la Hacienda del futuro, de hecho ya de la presente, se va a ver afectada por la globalización y la integración regional de múltiples formas. Repasemos algunas de ellas:
a) La realidad se mueve mucho más rápidamente y los modelos de Políticas Públicas, además de complicarse, aumentan su volatilidad. Ideas tan queridas a la doctrina clásica como la de «seguridad jurídica», asimilada a estabilidad de las normas, no pueden mantenerse, pues la Hacienda Pública no es algo ajeno a unos entornos que cambian a gran velocidad. Por ello, viviremos (lo estamos haciendo) en una era de «reformas fiscales permanentes», donde lo esencial, además, será el «ajuste fino» («fine tuning») de las Políticas Públicas, de vez en cuando reordenadas con proyectos sistematizadores. Probablemente, en España, debamos hacer de necesidad, virtud, y a la sombra de las obligaciones que nos van a imponer desde Europa para disfrutar de los fondos europeos para financiar los efectos de la pandemia COVID-19, abordar una importante reforma de la política presupuestaria y del,sistema tributario.
b) Los «efectos demostración» aumenta; no hay modelos nacionales de ingreso o gasto público que puedan configurarse, de forma aislada. La atención a lo que hacen nuestros socios y competidores y la reacción a sus políticas, aunque sólo sea para mantener nuestra competitividad, resulta no sólo necesaria, sino imprescindible para mantener el nivel de renta y riqueza en esta sociedad.
c) El impacto de criterios de calidad fuerza a pensar cada vez más en la competencia entre las propias instituciones encargadas de aplicar las Políticas Públicas, tanto interna como externamente, como en la necesaria evaluación de las mismas por parte tanto de su emisores como de sus receptores, por ejemplo, los contribuyentes en el caso de determinar el grado de consentimiento en la aplicación del sistema tributario. La gestión del sector público va hacia la convergencia con los modelos de gestión privados y sus técnicas deberían ser intercambiables.
d) Los modelos de Hacienda Pública han pasado de «modelos cerrados», de economía nacional, a «modelos abiertos», lo que supone una mayor dificultad para predecir la incidencia de medidas nacionales de Política Económica y el reforzamiento del estudio de cuestiones técnicas como pueden ser los «spillover effects» interfronterizos.
e) La gestión tributaria y del gasto tiene que incorporar en su práctica diaria los avances tecnológicos; de hecho, el funcionario del futuro no puede seguir preso de la mentalidad y técnicas del funcionario de la Hacienda Pública de, prácticamente, el siglo XIX que todos conocemos.
f) La integración con otros agentes o Estados de la realidad internacional deviene inevitable, no sólo en el terreno económico sino en otras áreas, por ejemplo, la cultural; de ahí, la importancia y necesidad de seguir avanzando en la integración europea como respuesta a la globalización, pues además favorece la renta de situación de los Estados que ya están dentro del proceso integrador, así como vincular modelos consolidados de integración económica con otras fenómenos regionales próximos desde el punto de vista económico o cultural, por ejemplo, España en su vocación iberoamericana.
Como vemos el futuro de la Hacienda se puede resumir en tres palabras:
Internacionalización, integración y coordinación a nivel supranacional con una perspectiva universal
De interés para comparar con la estructura fiscal de los países europeos y americanos.
.
Después de 4 maratonianas jornadas, a las 5.30 horas del día 21 de julio de 2020, los jefes de Estado y de gobierno alcanzaron un acuerdo sobre el futuro financiero de la Unión Europea, que permite articular un doble mecanismo, uno extraordinario o Fondo de Reconstrucción, y otro ordinario, el Marco financiero plurianual para el período 2021-2027, que sirve como soporte al Presupuesto Comunitario.
La dotación del fondo de reconstrucción europeo, que pretende hacer frente a las obligaciones extraordinarias para enfrentar el impacto económico de la pandemia, será dotado con 750.000m€, que se desglosarán en 390.000 m€ en ayudas directas a través de transferencias a coste cero, y 360.000m€ de préstamos condicionados. La financiación para su dotación se realizará a través de emisiones de deuda común emitida por la Comisión Europea y la duración del programa financiero extraordinario será de 3 años, aunque la amortización de la deuda emitida hará que los efectos de este instrumento se desplieguen hasta el lejano 2058.
La concesión de la financiación a través de este instrumento financiero extraordinario, en particular las ayudas directas, estará condicionada a la presentación, por parte de los países, de Planes Nacionales de reformas, que deberán ser aprobados por mayoría cualificada de los 27, de manera que los desembolsos del Fondo estarán temporalmente vinculados al cumplimiento de los objetivos preestablecidos. En cualquier caso, existe lo que se ha denominado “freno de emergencia”, de manera que cualquier país puede invocar el incumplimiento de los compromisos por parte de algún Estado, y someterlo a debate en el consejo europeo, existiendo una oblgación de dar una respuesta en el plazo de tres meses, para evitar estrategias de obstrucción por parte de aquellos. Resulta de interés señalar que para algunos países la condicionalidad se haya ligada al mantenimiento del Estado de Derecho como en el caso de Polonia y Hungria.
Para España, la financiación asignada, sujeta a la condicionalidad tanto en líneas de inversión como en cumplimiento de los Planes nacionales de reforma, sería de 140.000m€, de los cuales 72.700 serían ayudas directas y 68.300 m€ prestamos condicionados.
Al mismo tiempo, se ha aprobado el Marco financiero plurianual (2021-2027) que alimenta el Presupuesto comunitario ordinario. La dotación para el período sería de 1,074 billones de euros. Como consecuencia del proceso negociador de ambos instrumentos, los países que más se han opuesto a la dotación del Fondo de Reconstrucción, han obtenido interesantes compensaciones, similares al antiguo cheque británico, en su aportación como contribuyentes netos, por valor de 53.000m€. Los países beneficiarios han sido Países Bajos, Dinamarca, Suecia, Austria y Alemania.
En todo caso, este proceso exige de la aprobación por el Parlamento Europeo y ratificación por parte de cada uno de los parlamentos nacionales, por lo que dificilmente los instrumentos estarán operativos antes de mediados del año 2021, si no existe algún problema en el proceso de ratificación.
En cualquier caso, debemos congratularnos como europeos, que se haya alcanzado un acuerdo que, como ocurre en cualquier negociación exigente, ha supuesto una renuncia parcial de cada parte a sus planteamientos de partida. Los países “frugales”, por ver el mantenimiento de la cuantía del fondo y la suavización de los mecanismos de control a la condicionalidad, y el resto que ha visto reducida la cuantía de las transferencias a coste cero y mantenida una condicionalidad que obligará a desarrollar reformas estructurales en muchos países, entre ellos, España. Hagamos de necesidad virtud y pongámonos las pilas para construir unos fundamentos económicos y sociales que nos hagan progresar como sociedad tanto a nivel nacional como a nivel europeo.
España ha experimentado una recuperación económica equilibrada durante los últimos cuatro años. En 2018, la economía creció a una tasa del 2,4%, principalmente debido a un sector de construcción activo y al aumento del gasto público. Sin embargo, un menor consumo de los hogares y una caída en las inversiones comerciales, junto con problemas estructurales como un presupuesto nacional desequilibrado y un alto déficit fiscal y deuda pública, comienzan a ralentizar la tasa de crecimiento en 2019. Al cierre del 2019, se prevé una nueva desaceleración para la economía española en 2019 y 2020 (2,1% y 1,7%, respectivamente), en medio de la incertidumbre política nacional e internacional , un posible aumento de la presión fiscal, un crecimiento mundial débil y el nuevo aumento del proteccionismo.
Tras el ilegal referéndum catalán de 2017 para lograr la independencia de España y la posterior medida reacción del gobierno central, el año 2018 también se caracterizó por la incertidumbre política en España. De hecho, en junio de 2017, el ex primer ministro Mariano Rajoy perdió un voto de confianza y fue reemplazado por el líder opositor Pedro Sánchez del Partido Socialista, funcionando desde entonces con gobiernos provisionales. Al mismo tiempo, los movimientos nacionalistas y populistas han ido ganando impulso, como lo demuestra la victoria en las elecciones regionales en Andalucía del partido de derecha, Vox. Dinámica que se ha visto confirmada en las dos elecciones generales con la consolidación de estos partidos radicales y que abre una incognita tras la investidura de Pedro Sánchez como presidente del Gobierno y sobre la conformación de un nuevo gobierno en los albores del 2020.
El debate sobre la combinación más adecuada de políticas económicas está virando hacia un papel más activo de la política fiscal. La resistencia de las tasas de inflación a converger hacia los objetivos de medio plazo de la política monetaria y el debilitamiento de la actividad y del comercio globales desde comienzos de 2018 han impulsado el debate acerca de la contribución más apropiada que la política monetaria y la política fiscal pueden realizar para la superación de esta situación. Hasta la fecha, la política monetaria ha hecho una aportación decisiva para ayudar a revertir esta dinámica. Sin embargo, el estrechamiento del margen de actuación de esta herramienta de política económica ha dado pie a que se abogue por un uso más activo de la política fiscal, especialmente dada la evidencia de que la capacidad de una expansión presupuestaria para afectar positivamente a la actividad y a los precios es precisamente mayor cuando los tipos de interés se encuentran en las proximidades de su cota inferior. En el caso concreto del área del euro, esto aconseja que los países en una posición fiscal más favorable utilicen el margen disponible para impulsar políticas presupuestarias expansivas, centradas particularmente en proyectos de inversión con un impacto positivo elevado sobre el crecimiento de largo plazo. Sin embargo, existe un amplio consenso en que la prioridad para aquellas otras economías con niveles de deuda elevados, como es el caso de España, debe continuar siendo alcanzar una posición presupuestaria más saneada, de modo que se genere un margen de maniobra mayor para combatir una eventual desaceleración más acusada de la actividad. Por ello, aunque la deuda de las AA.PP española se ha reducido en el 3T19 hasta el 97,8% del PIB, dicha cifra supera en dos décimas la del cierre de 2018 y ampliamente el objetivo fijado para el conjunto del presente ejercicio en el Plan Presupuestario 2020 (95,9%). Por Administraciones, destaca la corrección en las CC.AA., cuya deuda en términos de PIB está en mínimos de cuatro años, si bien existe una elevada divergencia por regiones: mientras que, en Madrid, País Vasco y Canarias, se sitúa en torno al 14% de sus respectivos PIB, en la Comunidad Valenciana supera el 40%.
Por lo que se refiere al mercado de trabajo, la tasa de desempleo en España ha disminuido, pero sigue siendo muy alta con previsiones de una nueva reducción en 2019 y 2020, un 14,7% y un 14,3%. Otro problema que enfrenta el mercado laboral español es el bajo nivel de población activa en comparación con la fuerza laboral potencial, lo que denota que muchas personas abandonaron la búsqueda de un empleo. Además, España sigue siendo un país con fuertes desigualdades: según los datos de la Oficina de Estadística de España, el 21,6% de la población vive por debajo del umbral de la pobreza (establecido en 8.500 euros por año), y los gastos sociales en el presupuesto público solo representan aproximadamente 17% del PIB, comparado con un promedio de la UE del 20% (Eurostat).
La prolongación de la fase expansiva se vería reforzada con la constitución de un gobierno estable que pusiera en práctica políticas orientadas a retomar la consolidación fiscal, favoreciendo así la ampliación del margen de maniobra presupuestaria frente a eventuales situaciones adversas, y que impulsara medidas dirigidas a aumentar el crecimiento a largo plazo. Por un lado, en el ámbito fiscal, la reducción del déficit se ha apoyado, a lo largo de la recuperación, sobre todo en los efectos favorables del ciclo económico y en la disminución de los gastos por intereses, como consecuencia de la disminución de los costes de financiación. Sin embargo, apenas se han producido avances en la corrección del déficit estructural, lo que limita la capacidad de la política fiscal para afrontar un eventual cambio en el ciclo económico. Por otro lado, es preciso retomar la agenda pospuesta en los últimos años de adopción de las reformas necesarias para aumentar la productividad de la economía y su capacidad de creación de empleo. Reformas estructurales que pasan por dar a las regiones autónomas una mayor estabilidad presupuestaria y financiera a través de un modelo de financiación estable. Otras reformas pendientes incluyen la innovación tecnológica para diversificar la economía española, fomentar mejores condiciones de empleo, un ecosistema mejorado de I+D+i y programas sociales basados en el Pilar Europeo de Derechos Sociales. Pero especialmente es necesario centrarse en una adecuada atención a la política manufacturera que permita invertir la dinamica actual del sector que se caracteriza por un fuerte debilitamiento concretado en los siguientes datos : la afiliación crece al menor ritmo desde finales de 2014; la entrada de pedidos cae en el 3T19 un 0,8%, el primer retroceso en tres años; el grado de utilización de la capacidad productiva está en mínimos del último año (79% en el 4T19); el PMI (índice de gestores de compras) de la industria manufacturera se encuentra en niveles contractivos desde junio; la confianza en el sector se sitúa en mínimos de cinco años, y el consumo de energía eléctrica de las grandes empresas industriales viene reduciéndose, de forma ininterrumpida, desde hace casi dos años.
Las diferentes sensibilidades que van a cohabitar en el nuevo gobierno con intereses y opciones presupuestarias, en muchos casos antagónicas, van a hacer muy dificil,aunque no imposible, una equilibrada política presupuestaria que conjugue todos los intereses en juego de los diferentes soportes de la coalición gubernamental. El primer reto respecto a la estabilidad del nuevo gobierno será la presentación de los presupuestos generales del Estado para 2020 y entonces podremos calibrar hasta que punto los intereses de España se alinean con las propuestas económicas del nuevo gobierno.
JUAN JOSE RUBIO GUERRERO. In Spain and the Spaniards we trust¡¡¡¡¡ 